В последние годы отключение доступа к интернету стало частью обычного инструментария реагирования государств на политические кризисы, массовые протесты и другие ситуации, которые сами государства зачастую представляют как угрозу общественному порядку или национальной безопасности. По данным международной коалиции #KeepItOn, только в 2024 году было зафиксировано 296 интернет-шатдаунов в 54 странах (включая 13 случаев в одной России) — наибольшее число за весь период наблюдений.
Четверть всех отключений интернета приходится на время протестов. Другие ситуации, в которых они применяются, включают вооруженные конфликты (34,8 %), выборы (4,1 %), проведение экзаменов (5,4 %) и иные причины, зачастую связанные с применением насилия (30,7 %). Эта статистика отчасти объясняет, почему у шатдаунов сложилась негативная репутация: в большинстве случаев они используются для подавления даже мирной низовой мобилизации и реализации гражданских и политических прав. Связка между применением насилия со стороны государства и отключением интернета вновь подтвердилась во время недавнего длительного шатдауна, сопровождавшего жестокое подавление протестов в Иране.
Государства активно аргументируют применение подобных мер национальной безопасностью и необходимостью защиты общественного порядка. Эти доводы могут работать в качестве политического аргумента, однако с точки зрения международных обязательств государств, в том числе в области прав человека, они выглядят значительно более спорными.
Вопрос соответствия интернет-шатдаунов международным стандартам защиты прав человека стал предметом анализа в amicus curiae, подготовленном экспертами DFL и Human Constanta и представленном в Конституционный суд Республики Казахстан. В экспертном заключении мы приходим к выводу о том, что даже в ситуациях, когда государство стремится действовать добросовестно, правовой режим, который позволил бы оправдать тотальное отключение интернета с точки зрения международных обязательств, на сегодняшний день представить затруднительно. Даже если государство действует на основании принятого по должной процедуре, опубликованного и доступного национального законодательства и объявляет режим чрезвычайной ситуации.
Ниже мы кратко воспроизводим логику этого amicus curiae, демонстрируя на примере отдельной уязвимой группы возможные последствия отключения интернета, а также объясняя, почему свойства шатдауна не позволяют считать его правомерным ни с точки зрения обычного ограничения прав человека, ни при введении режима дерогации (отступления от отдельных международных обязательств).
Что представляет собой internet shutdown
Напомним, что в международной практике под internet shutdown понимаются меры, принимаемые государством либо от его имени, направленные на умышленное нарушение доступа к информационно-коммуникационным системам в сети и их использования. К таким мерам относятся действия, ограничивающие возможность широкого круга лиц пользоваться средствами онлайн-коммуникации — как посредством общего ограничения интернет-соединения, так и путем блокирования доступности и функциональности сервисов, необходимых для интерактивного общения, включая социальные сети и службы обмена сообщениями.
Из определения уже следует, что отличительной чертой шатдаунов является их общее, неизбирательное действие. Оно затрагивает, во-первых, широкие слои населения, при этом точно определить количество затронутых лиц и широту этого круга может быть затруднительно даже для самого государства). Во-вторых, оно затрагивает широкий круг аспектов общественной и частной жизни: от возможности социальной и профессиональной коммуникации, до доступа к информации и срочным медицинским услугам. Неоднократно отмечалось, что Интернет — не просто очередной канал коммуникации; он стал инфраструктурной средой для реализации широкого круга прав.
Один день без интернета
Среднестатистическому человеку трудно представить себе день без доступа к интернету: мы слабо осознаем, какое количество наших повседневных потребностей удовлетворяется благодаря бесперебойному подключению. Чтобы попытаться осознать масштаб возможных последствий шатдауна, можно представить себе обычный – даже вне потенциальных угроз, которые нередко сопровождают подобные меры и связаны с отсутствием новостей и возможностью координировать свои действия в опасной, непредсказуемо развивающейся общественно-политической ситуации, – день человека с инвалидностью, который может во многом полагаться в своей повседневности на цифровые сервисы.
Пока Интернет работает, мы воспринимаем как данность работающее банковское приложение, позволяющее проверить поступление социальной выплаты, сервисы доставки еды, средств гигиены и лекарств, видеосвязь с переводчиком жестового языка, десятки других сервисов для общения, получения новостей, записи к врачу и получения государственных услуг или вызова транспорта.
При этом важно понимать, что одна и та же цифровая инфраструктура для разных людей может быть как дополнительным удобством, так и необходимым условием автономии — средой, позволяющей жить независимо, получать услуги и поддерживать связь с окружающим миром. В рамках подготовки amicus curiae, мы направили запрос в проект Be My Eyes о количестве пользователей в Казахстане. Выяснилось, что только у данного сервиса для пользователей с ослабленным зрением 2,286 зарегистрированных пользователей в этой стране и 26,074 волонтеров. С отключением доступа к интернету люди, чья повседневность в значительной степени зависит от этих приложений, остаются наедине со своими проблемами, что в отдельных случаях может быть сопряжено с прямой угрозой для жизни.
При этом перечень услуг, доступных исключительно или преимущественно в цифровом пространстве, с каждым годом расширяется. Люди все чаще переходят на цифровую инфраструктуру, у них формируется ожидание, что она останется доступной в том числе — и тем более — в условиях чрезвычайной ситуации.
Несколько упомянутых выше примеров не формируют полной картины последствий отключения интернета — они лишь очерчивают ее примерный контур, который в реальности, по нашему мнению, всегда остается расплывчатым. Выбирая шатдуан как меру реагирования на социальное напряжение, компетентные органы не в силах даже представить, какое количество людей, социальных связей и возможностей реализации прав будет затронуто данной мерой, насколько широкий круг лиц окажется без возможности удовлетворить потребности, о которых мы можем даже не подозревать.
Такие примеры демонстрируют – и мы делаем на этом акцент в своем экспертном заключении – что отключение Интернета затрагивает далеко не только возможность коммуникации и реализации права на мирные собрания, как зачастую отмечается (хотя именно эти права, безусловно, оказываются затронутыми в первую очередь). Оно влияет и на широкий спектр других гражданских и политических, а также социальных, экономических и культурных прав, зачастую приводя к ситуации, в которой становится невозможным удовлетворение базовых потребностей человека.
На данном этапе уже становится очевидным, что оправдать пропорциональность подобной меры относительно какой-либо легитимной цели, приводимой в качестве обоснования столь масштабного ограничения прав, будет как минимум затруднительно. Далее мы кратко рассмотрим соотношение шатдауна со стандартным трехчастным тестом для ограничения прав человека.
Шатдаун и стандартная модель ограничения прав человека
Наиболее очевидным следствием интернет-шатдаунов для гражданско-политических прав является подавление реализации свободы выражения мнений (которая включает в себя доступ к информации), а также свободы собраний. Действительно, учитывая, что мессенджеры и другие форматы онлайн-общения во многих регионах стали ключевыми — а зачастую единственно возможными — средствами коммуникации, тотальное отключение интернета способно посеять хаос, лишить нас возможности поддерживать связь с близкими, оперативно узнавать о происходящем, связываться не только с родственниками, но и со службами спасения и транспортировки, а также получать информацию, которая зачастую размещается исключительно онлайн – от образовательной и профессиональной до, вновь, информации о здоровье и необходимых в экстренной ситуации мерах.
Оба упомянутых права могут быть ограничены в интересах «государственной безопасности, поддержания общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения» (см. статьи 19, 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)). Широкие формулировки целей, во имя которых данные права могут быть ограничены, балансируются требованием законности мер (которое не исчерпывается простым наличием национального законодательства, хоть как-то регулирующего отключение интернета), а также требованием их «необходимости в демократическом обществе», то есть пропорциональности выбранной цели: должна быть избрана наименее интрузивная мера, не уничтожающая суть прав, которые временно ограничиваются.
В своем экспертном заключении мы напоминаем, что требование необходимости – или пропорциональности – выбранной меры в случае отключения интернета должно включать оценку того, насколько невозможность адекватной реализации гражданско-политических прав – того же доступа к информации – влияет и на другие права, включая социально-экономические — право на образование, право на труд и другие, что дополнительно повышает порог пропорциональности.
Следовательно, государство должно продемонстрировать четкую связь между угрозой государственной безопасности или общественному порядку и необходимостью применения именно тотального отключения Интернета, то есть, наличие ситуации, в которой это единственная адекватная мера реагирования, а менее интрузивные средства ограничения не способны достигнуть обозначенной цели. На практике, однако, государства не предоставляют подобные обоснования: большинство шатдаунов происходит в отсутствие как четкого правового основания, так и — тем более — убедительного объяснения их необходимости и пропорциональности.
Оправдать шатдаун с точки зрения допустимости ограничения социально-экономических и культурных прав оказывается еще сложнее.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) устанавливает несколько иной режим ограничения прав. Согласно статье 4 Пакта, ограничения допустимы лишь при условии, что они а) предусмотрены законом, б) совместимы с природой соответствующих прав, в) направлены на обеспечение общего благосостояния в демократическом обществе. Этот международный договор вообще не предусматривает возможности ограничения содержащихся в нем прав по основаниям государственной безопасности, защиты общественного порядка и иным аналогичным мотивам (за исключением прав, касающихся деятельности профсоюзов).
Согласно подготовительным документам к Пакту, включение подобных оснований договаривающиеся стороны сознательно отклонили, исходя из того, что представить ситуацию, в которой соображения национальной безопасности или общественного порядка требовали бы ограничения права, в частности, на достаточное питание, жилище, справедливые условия труда или доступ к медицинской помощи (иначе как в контексте обеспечения общего благосостояния) — просто затруднительно.
Столь же трудно представить представить, что ограничение этих прав в результате шатдауна может служить обеспечению всеобщего благосостояния в демократическом обществе. Отключая инфраструктуру, через которую люди получают доступ к медицинской помощи, обучению, социальным выплатам, средствам к существованию и жизненно важной коммуникации, государство делает недоступной саму возможность практической реализации этих прав, с большой вероятностью нарушая свои обязательства по Пакту.
Шатдаун и дерогация
С учетом того, что многие государства ссылаются на интересы национальной безопасности и необходимость защиты общественного порядка в качестве оправдания шатдауна, имеет смысл проверить, может ли мера, в подавляющем большинстве случаев (если не во всех представимых) не соответствующая требованиям стандартного теста ограничений прав, стать правомерной в режиме дерогации.
МПГПП предусматривает возможность дерогации — или временного отступления от части обязательств по Пакту. В отличие от режима обычных ограничений прав, дерогация допускает временное неприменение отдельных обязательств, однако лишь при строгом соблюдении предусмотренных Пактом условий и при одновременном возложении на государство дополнительных обязанностей, соразмерных чрезвычайному характеру ситуации. Более подробно с условиями дерогации можно ознакомиться в статье 4 Пакта и соответствующей секции Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах.
Ключевым условием является то, что дерогация допустима исключительно в условиях «чрезвычайного положения, при котором жизнь нации находится под угрозой», и лишь постольку, поскольку принимаемые меры «строго требуются остротой положения». Она должна сопровождаться официальным объявлением чрезвычайной ситуации и добросовестным оформлением дерогации в соответствии с процедурой, предусмотренной Пактом.
Отсюда вытекают как повышенные требования к самой ситуации, которую государство считает настолько опасной, что она требует отступления от части обязательств в области прав человека, так и особые требования к пропорциональности и необходимости каждой отдельной меры, к которой государство прибегает, пытаясь справиться с чрезвычайной ситуацией. Такие меры не могут выходить за рамки того, что объективно обусловлено масштабом, интенсивностью, временными и территориальными параметрами чрезвычайной ситуации. При этом мера не может считаться строго необходимой, если цели защиты жизни нации могли быть достигнуты посредством обычных ограничений, допустимых в рамках отдельных статей Пакта.
Наши сомнения в том, что режим дерогации способен сделать шатдаун правомерным, основаны, в числе прочего, на следующих соображениях:
- Во-первых, Статья 4 МПГПП содержит исчерпывающий перечень так называемых non-derogable прав, отступление от которых не допускается ни при каких обстоятельствах. К их числу, в частности, относятся право на жизнь и свобода от пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Эти права могут быть затронуты во время применения шатдауна — более того, само применение данной меры способно увеличить вероятность их нарушения
- Во-вторых, не является очевидным, что дерогация вообще может касаться социальных, экономических и культурных прав, гарантируемых отдельным Пактом: в МПЭСКП дерогационное положение отсутствует. Даже если следовать позиции отдельных исследователей, допускающих возможность отступления от этих прав в рамках режима, предусмотренного статьей 4 МПГПП, подчеркивается, что такая возможность может касаться лишь ограниченного круга прав и не может затрагивать минимальные основные обязательства (minimum core obligations). При этом трудно представить ситуацию, при которой приостановление обязанности государства уважать, защищать и обеспечивать социальные, экономические и культурные права было бы необходимо для преодоления чрезвычайной угрозы вне рамок уже допустимых ограничений, направленных на обеспечение общего благосостояния в демократическом обществе.
Поскольку дерогация изменяет требования пропорциональности принятой меры относительно заявленной легитимной цели (в условиях чрезвычайной ситуации меры реагирования могут быть более ограничительными и интрузивными, если они соответствуют упомянутым выше критериям), именно этот режим теоретически мог бы создать ситуацию, в которой применение данной шатдауна признается правомерным. Однако само требование пропорциональности при этом сохраняет силу: если цели «защиты жизни нации» могут быть достигнуты средствами, допустимыми в рамках обычных ограничительных положений Пакта, обращение к чрезвычайному режиму является необоснованным.
Объективный характер критерия строгой необходимости предполагает наличие фактической, явной и надвигающейся опасности, для нейтрализации которой именно отключение цифровой инфраструктуры выступает единственным эффективным средством. С учетом существования альтернативных, менее интрузивных инструментов регулирования цифровой среды, квалификация тотального шатдауна как наименее ограничительного и неизбежного средства реагирования представляется крайне затруднительной.
Против допустимости шатдауна даже при дерогации свидетельствует и упомянутый выше широкий спектр потенциально затрагиваемых аспектов общественной жизни: чем шире комплекс прав, на реализацию которых она влияет, тем выше стандарт ее обоснования. В условиях дерогации государство обязано продемонстрировать не только наличие чрезвычайной угрозы, но и то, что избранное средство не разрушает условия фактической реализации значительного числа прав, не выходит по своим последствиям за пределы допустимого вмешательства.
Мы также исходим из того, что введение так называемых «белых списков» не решает проблему ни в рамках обычного трехчастного теста, ни при введении режима чрезвычайной ситуации и добросовестного оформления дерогации. Учитывая непредсказуемый, затруднительно поддающийся полному учету круг потребностей, связанных с реализацией самых разных прав человека посредством цифровой инфраструктуры – причем далеко не только посредством сервисов, предоставляемых государством – трудно представить себе список, способный исчерпывающе охватить их все. Современная цифровая инфраструктура развивается значительно быстрее, чем нормативное регулирование. Многие сервисы, от которых сегодня зависит повседневная жизнь людей, в том числе уязвимых групп, создаются частными компаниями, неправительственными организациями или локальными сообществами; государство не всегда обладает полной информацией о том, какие именно цифровые сервисы используются гражданами и насколько критической является их роль.
Таким образом, мы приходим к выводу о структурной сложности выработки такого режима применения шатдауна, который одновременно отвечал бы критериям строгой необходимости, учитывал бы базовые потребности всех групп, включая уязвимые, не создавал бы дополнительных рисков для жизни и здоровья населения и при этом оставался бы соразмерным характеру и масштабу предполагаемой угрозы. В условиях всепроникаемости цифровой среды и возрастающей зависимости от нее функционирования социальных, экономических и административных процессов подобная конструкция представляется юридически крайне затруднительной.